DECISÕES DO STF
Por maioria, foi julgada procedente a ADPF 995, para, nos termos do artigo 144, §8º, da CF, conceder interpretação conforme aos artigos 4º da Lei 13.022/14 e 9º da 13.675/18, a fim de declarar inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluem as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública (ADPF 995, j. em 25.08.2023)
É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional (RE 608.588 – Tema 656, j. )
CASO
A Associação Nacional dos Guardas Municipais (ANGM) ajuizou a ADPF 995, pretendendo que fosse declarado que as Guardas Municipais, quando instituídas pelas respectivas leis municipais, são órgãos integrantes da segurança pública, de modo a ser dada correta interpretação ao art. 144, §8º, da Constituição Federal.
Alegou que o § 8º do art. 144 da Constituição Federal faculta aos Municípios a criação de Guarda Municipal.
Afirmou que a Lei 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), prevê a composição do sistema, o qual é constituído pelos órgãos descritos no art. 144 da CF como também pelos guardas municipais (Art. 9º caput e § 2º, VII, da Lei 13.675/2018).
Ademais, sustentou que a Lei 13.022/14 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) regulamentou o dispositivo Constitucional já supramencionado, reconhecendo o poder de polícia estatal administrativo das Guardas Municipais.
Por fim, defendeu que as Guardas Municipais se inserem no sistema de segurança pública, não obstante haja diversos posicionamentos judiciais de instâncias ordinárias que comprometem o exercícios das atribuições do órgão e que podem comprometer a segurança jurídica.
POSIÇÃO DO STF
Por maioria, foi julgada procedente a ADPF 995, para, nos termos do artigo 144, §8º, da CF, conceder interpretação conforme aos artigos 4º da Lei 13.022/14 e 9º da 13.675/18, a fim de declarar inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluem as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública (j. em 25.08.2023)
O ROL DO ART. 144 É EXAUSTIVO?
Tal controvérsia decorre de uma questão topográfica, uma vez que o órgão não foi previsto nos incisos do art. 144, caput, da CF.
Se o rol dos incisos do art. 144 for considerado exaustivo, os agentes de segurança pública seriam restritos aos órgãos nele expressamente previstos, no qual não se previram as guardas municipais.
Por outro lado, acaso tivesse havido um mero deslocamento topográfico da disciplina das guardas municipais no texto constitucional para o §8º do art. 144, tal não implicaria a desconfiguração do órgão como agente de segurança pública.
TENDÊNCIA JURISPRUDENCIAL
Na ADI 6621 (Plenário, DJe 15/06/21), o STF decidiu que a tradicional compreensão sobre a taxatividade do rol do art. 144 da Constituição da República cedeu lugar a interpretação menos restritiva, permitindo aos entes federativos criarem polícias científicas autônomas que, do ponto de vista da organização administrativa, não estejam vinculadas à Polícia Civil, para entender que o rol do art. 144 da CF não é exaustivo.
No RE 658.570 (Tema 472 da Repercussão Geral, j. em 06/08/2015), o STF fixou tese segundo a qual “é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas”, pois o art. 144, §8º, da CF, não impede que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos bens, serviços e instalações do Município.
Por fim, na ADI 5538 (j. em 1º de março de 2021), foi declarada a inconstitucionalidade do critério utilizado pela Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) – número de habitantes nos Estados ou Municípios –, para permitir o porte de arma de fogo por integrantes das Guardas Municipais.
SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA
Como reforço à tendência jurisprudencial, o STF citou a inclusão das guardas municipais no Sistema Único de Segurança Pública (Susp).
Vejamos.
O art. 144, §7º, estabelece que “a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades”.
Em atenção a essa norma, foi editada a Lei 13.675/2018, a qual disciplinou a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública e instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp).
O art. 9º da referida instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), que “é integrado pelos órgãos de que trata o art. 144 da Constituição Federal, pelos agentes penitenciários, pelas guardas municipais e pelos demais integrantes estratégicos e operacionais, que atuarão nos limites de suas competências, de forma cooperativa, sistêmica e harmônica”.
Ademais, a Lei 13.022/2014, a qual dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, prevê diversas atribuições ao órgão que são inerentes a agentes de segurança pública, confirmando tal característica das guardas municipais.
SUPERADO (?) O ENTENDIMENTO DO STJ e dos TJs
Todavia, não é esse o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que entende que guardas municipais não são órgãos de segurança pública AgRg no HC 749.016/SP, DJe de 27/6/2022) e que, por isso, não podem realizar a busca de objetos de crimes em pessoas suspeitas de estarem traficando (HC 704.964/SP, DJe de 15/8/2022).
Em versão anterior deste post, informei que iria acompanhar como e se tais tribunais adequarão suas posições ao entendimento do STF.
Pois bem. O STJ continuou seguindo o mesmo entendimento, mesmo considerando a decisão do STF, que tem caráter vinculante. Veja:
As guardas municipais, a despeito de não estarem previstas nos incisos do art. 144 da CF/88, exercem atividade de segurança pública e integram o Sistema Único de Segurança Pública. Isso, todavia, não significa que elas tenham a mesma amplitude de atuação das polícias (STJ. 3ª Seção. HC 830.530-SP, Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, julgado em 27/9/2023 (Info 791).
Vamos entender os seus fundamentos para, posteriormente, adentrar no Decreto n. 11.841/2023, que regulamenta a Lei n. Lei 13.022/2014, a qual dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
PRIMEIRA LINHA DE ARGUMENTO. Com a ajuda do Buscador Dizer o Direito (CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Informativo STJ-791. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/informativo /detalhes/22ac3c5a5bf0b520d281c122d1490650>. Acesso em: 28/12/2023), o STJ indicou, inicialmente, situações de descontrole das guardas municipais, algumas das quais estão cometendo abusos em razão da falta de fiscalização do Ministério Público, que possui atribuição para controle externo da atividade policial (art. 129, VII, CF/88), mas não das guardas municipais, que não exercem tal atividade.
Segundo o Relator, Min. Schietti, há inúmeras cidades pelo país afora – até mesmo de tamanho diminuto, como é o caso de Campina Grande do Sul-PR, com apenas 40 mil habitantes – equipando as guardas municipais com fuzis, equipamentos de uso bélico e de alto poder letal. Não por outra razão, já existem guardas municipais que receberam o apelido de Bope, em referência ao Batalhão de Operações Especiais da Polícia Militar do Rio de Janeiro, tornado famoso no filme “Tropa de Elite”.
A exemplificar esse desvirtuamento, o relator mencionou que muitas dessas guardas municipais, especialmente no Estado de São Paulo, estão alterando suas denominações para “Polícia Municipal”, o que vem sendo corretamente rechaçado pelo colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça daquele Estado. Citou o exemplo de Holambra, no qual a guarda municipal praticamente substituiu a PM e a PC, pois cerca de 80,2% das ocorrências apresentadas nas delegacias foram feitas pela guarda municipal, 14,8 pela PM e 5% pela PC.
O relator destacou que esse cenário se repete em várias outras cidades, o que vem causando aumento no número de relatos de abusos praticados por tais guardas.
SEGUNDA LINHA DE ARGUMENTO. Afora esse problema, a despeito de guardas municipais poderem realizar patrulhamento preventivo na cidade, estes devem sempre estar vinculados à finalidade de tutelar os bens, serviços e instalações municipais e, por decorrência, os seus respectivos usuários, sem que lhes seja autorizado atuar como verdadeira polícia para reprimir e investigar a criminalidade urbana ordinária. Assim, as guardas municipais não podem realizar atividades invasivas de polícia ostensiva ou investigativa, como a busca pessoal ou domiciliar.
De fato. O relator fez uma distinção entre as buscas pessoais previstas no art. 244, do CPP, com as buscas pessoais que não tem natureza processual penal, como, por exemplo, aquelas feitas na entrada de bancos ou de eventos. Ressaltou que essas últimas podem ser realizadas por agentes de segurança privada mesmo despidas dos requisitos do art. 244, do CPP. Citou a distinção feita por Renato Brasileiro:
a) busca pessoal por razões de segurança: é aquela realizada em festas, boates, aeroportos, rodoviárias, etc. Essa espécie de busca pessoal não está regulamentada pelo Código de Processo Penal, devendo ser executada de maneira razoável e sem expor as pessoas a constrangimento ou à humilhação. Sua execução tem natureza contratual, ou seja, caso a pessoa não se submeta à medida, não poderá se valer do serviço ofertado nem tampouco frequentar o estabelecimento;
b) busca pessoal de natureza processual penal: deve ser determinada quando houver fundada suspeita de que alguém oculte consigo coisas achadas ou obtidas por meios criminosos, instrumentos de falsificação ou de contrafação e objetos falsificados ou contrafeitos, armas e munições, instrumentos utilizados na prática de crime ou destinados a fim delituoso, objetos necessários à prova de infração ou à defesa do réu, apreender cartas abertas destinadas ao acusado ou em seu poder, quando haja suspeita de que o conhecimento do seu conteúdo possa ser útil à elucidação do fato, assim como qualquer outro elemento de convicção”.(LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal. Volume Único, Salvador: Juspodivm, 2020, p. 806-807).
No caso das guardas municipais, não haveria dúvidas de que a busca pessoal se enquadraria na segunda hipótese, vedada, em regra, aos guardas municipais.
Ao dispor, no art. 301 do CPP, que “qualquer do povo poderá […] prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”, o legislador, tendo em conta o princípio da autodefesa da sociedade e a impossibilidade de que o Estado seja onipresente, contemplou apenas os flagrantes visíveis de plano, como, por exemplo, a situação de alguém que, no transporte público, flagra um indivíduo subtraindo sorrateiramente a carteira do bolso da calça de outrem e o detém. Em linguagem jurídica, flagrante seria uma característica do delito, é a infração que está queimando, ou seja, que está sendo cometida ou acabou de sê-lo, autorizando-se a prisão do agente mesmo sem autorização judicial em virtude da certeza visual do crime. Funciona, pois, como mecanismo de autodefesa da própria sociedade” (LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de Processo Penal: Volume Único. Salvador: JusPodvim,2020, p. 1.027).
Distinta, no entanto, é a hipótese em que a situação de flagrante só é evidenciada depois de realizar atividades invasivas de polícia ostensiva ou investigativa, como a busca pessoal ou domiciliar, uma vez que não é qualquer do povo que pode investigar, interrogar, abordar ou revistar seus semelhantes. E, conforme sedimentada jurisprudência do STJ, a mera descoberta de situação de flagrante posterior não convalida a ilegalidade prévia na busca, seja ela pessoal ou domiciliar.
DECRETO N. 11.841/2023
O Decreto n. 11.841/2023, que regulamenta a Lei n. Lei 13.022/2014, a qual dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, dispõe que as guardas municipais poderão efetuar prisão em flagrante, apresentar o preso e contribuir com a preservação do local do crime. Veja:
Art. 5º Na hipótese de ocorrências que configurem ilícito penal, as guardas municipais poderão:
I – realizar a prisão em flagrante dos envolvidos, na forma prevista nos art. 301 e art. 302 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 – Código de Processo Penal;
II – apresentar o preso e a correspondente notificação circunstanciada da ocorrência à polícia judiciária competente para a apuração do delito; e
III – contribuir para a preservação do local do crime, quando possível e sempre que necessário.
Pois bem. O STJ discorda dessa abordagem, qual seja, transformar a atividade das guardas municipais em atividade policial, como o Decreto fez.
Assim, ao presenciar uma possível prática criminosa, o que a guarda municipal teria que fazer?
Caberia aos agentes, apenas, naquele contexto totalmente alheio às suas atribuições, acionar os órgãos policiais para que, se fosse o caso, realizassem a abordagem e a revista do suspeito, o que, por não haver sido feito, macula a validade da diligência por violação dos arts. 244 e 301 do CPP e, por conseguinte, das provas colhidas em decorrência dela, nos termos do art. 157 do CPP, segundo o qual “São inadmissíveis, devendo ser desentranhadas do processo, as provas ilícitas, assim entendidas as obtidas em violação a normas constitucionais ou legais”.
NOVA DECISÃO DO STF (RE 608.588 – Tema 656)
Em 25 de fevereiro de 2025, o Supremo Tribunal Federal, em novo pronunciamento, agora ao concluir o julgamento do Recurso Extraordinário 608.588, com repercussão geral (Tema 656), decidiu que é constitucional a criação de leis pelos municípios para que guardas municipais atuem em ações de segurança urbana:
Por maioria, o STF decidiu que é constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbanas pelas guardas municipais. Para o Tribunal, as guardas estão autorizadas a realizar policiamento ostensivo comunitário, mas devem respeitar as atribuições dos outros órgãos de segurança pública previstas na Constituição Federal.
Além disso, ficam impedidas de exercer funções da polícia judiciária, que cuida da investigação de crimes.
As leis municipais sobre a matéria devem observar normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.
O entendimento foi firmado no julgamento de recurso extraordinário, com repercussão geral, em que o Tribunal validou lei que prevê o policiamento preventivo e comunitário entre as atribuições da Guarda Civil Metropolitana de São Paulo.”
Tese de julgamento
É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.
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*Atualizado em 01.04.2025.
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Bons estudos!
