CONCEITO
A democracia direta é aquela em que os próprios cidadãos escolhem as regras jurídicas que os subordinam. Não há nenhuma espécie de mediação para isso (representantes) (OSBORN, Robin. Athens ans athenian democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 2010).
Hoje em dia, a Ciência Política denomina a “Democracia Direta” de uma forma mais ampla, visto que não existe “uma” democracia direta, mas uma série de “mecanismos”; portanto, tecnicamente, é melhor falar em “Mecanismos de Democracia Direta” (MDDs). Assim, podemos propor o seguinte conceito:
Mecanismos de Democracia Direta (MDD) são um conjunto de instituições políticas mediante a qual os cidadãos, através de um sufrágio universal e secreto, escolhem as decisões políticas que julgam ser as mais acertadas para determinado momento histórico, desde que tais decisões não envolvam o processo regular de eleição de autoridades governamentais.
ESQUEMATIZANDO
Decisão política tomada diretamente pelos cidadãos, com exclusão da eleição de representantes.
ORIGEM
O principal modelo de democracia direta é o que foi praticado em Atenas.
É claro que os cidadãos não abrangiam toda a população (mulheres, escravos e estrangeiros estavam excluídos) e, por outro lado, existiam limitações que tornavam um cidadão “melhor” que o outro, a depender da renda, do tamanho da propriedade e de outros critérios similares.
De todo modo, a democracia direta se refletia no modo como os atenienses conduziam as próprias lides judiciárias. Em Atenas, se um cidadão tivesse algum problema jurídico era ele que, de mão própria, tinha que realizar a sua defesa, seja com um arrazoado escrito (o que era incomum, pois os gregos valorizavam mais a oralidade do que a escrita), seja com a sustentação oral. Do mesmo modo, os julgadores só poderiam ser compostos por aqueles que detinham “direitos de cidadania”, e por isso tinham que conhecer as leis atenienses (JOHNSTONE, Steven. Disputes and democracy: the consequences of litigation in ancient Athens. Austin: University of Texas Press, 1999, p. 1). O cidadão era proibido por lei de convocar alguém tanto para lhe defender quanto para substituí-lo na qualidade de jurado (MACDOWELL, Douglas M. The law in classical Athens. Cornell University Press, 1978, p. 34).
DIAS ATUAIS
Embora a democracia direta esteja muito associada à democracia praticada na antiga Atenas, ela ainda existe nos ordenamentos constitucionais contemporâneos e, em algumas regiões, é intensamente utilizada, como na Suíça e em alguns estados americanos. Na América Latina, os países que mais utilizam são o Uruguai e o Equador (cf. BASTOS, Ronaldo. O hiperpresidencialismo no novo constitucionalismo latino-americano. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020, p. 149 e ss).
Isto porque, com a modernidade, cada vez mais o conceito de cidadania foi se universalizando e permitindo que grupos que outrora estavam excluídos dos processos políticos públicos passassem a fazer parte das decisões políticas.
TIPOS
Em regra, a Ciência Política apresenta três tipos de mecanismos de democracia direta:
1) Consulta popular, que pode ter a forma de plebiscito ou referendo;
2) Iniciativa popular normativa;
3) Referendo revogatório.
CONSULTA POPULAR
CONCEITO
Consulta formulada aos cidadãos para que estes deliberem sobre assuntos de conteúdo legislativo ou administrativo.
TIPOS
Plebiscito vs Referendo
Os cidadãos podem ser convocados tanto com anterioridade quanto posteriormente ao ato legislativo ou administrativo com o fim de aprovar / rejeitar ou ratificar / não ratificar a matéria que lhe é submetida.
No Brasil, se os cidadãos são convocados com anterioridade ao ato o MDD é chamado de plebiscito e, se convocado posteriormente, chama-se referendo. Veja:
O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido (Lei n. 9.709/98, art. 2º, §1º).
O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição (Lei n. 9.709/98, art. 2º, §2º).
Facultativos vs obrigatórios
Podem ser facultativas (quando não há obrigatoriedade jurídica da sua convocação) ou mandatória (quando há obrigatoriedade).
Exemplo de mecanismo obrigatório foi o plebiscito que ocorreu no Brasil em 1993, que foi previsto pelo constituinte originário no ADCT, em 1988:
No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País (CF, ADCT, art. 2º)
PROCEDIMENTO NO BRASIL
Iniciativa
Nas questões de relevância nacional, de competência do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, e no caso do § 3o do art. 18 da Constituição Federal, o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei (Art. 3º)
O referendo pode ser convocado no prazo de trinta dias, a contar da promulgação de lei ou adoção de medida administrativa, que se relacione de maneira direta com a consulta popular (art. 11)
Sustação de tramitação de matérias semelhantes
Convocado o plebiscito, o projeto legislativo ou medida administrativa não efetivada, cujas matérias constituam objeto da consulta popular, terá sustada sua tramitação, até que o resultado das urnas seja proclamado (art. 9º)
Aprovação
O plebiscito ou referendo, convocado nos termos da presente Lei, será considerado aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o resultado homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral (art. 10)
Normas que regem a tramitação
A tramitação dos projetos de plebiscito e referendo obedecerá às normas do Regimento Comum do Congresso Nacional (art. 12)
ELITIZAÇÃO DO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO?
No Brasil, a democracia direta é extremamente limitada, já que depende de autorização da democracia representativa, especialmente dos membros do Poder Legislativo, na medida em que quem convoca o referendo ou o plebiscito é o Congresso Nacional:
Art. 3o Nas questões de relevância nacional, de competência do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, e no caso do § 3o do art. 18 da Constituição Federal, o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei.
Esse padrão conservador é confirmado pelo próprio STF, que já declarou a inconstitucionalidade da imposição de decisão oriunda de participação popular na elaboração das leis orçamentárias:
É inconstitucional lei estadual que obriga a inclusão, na lei orçamentária anual, das escolhas manifestadas pela população, em consulta direta, no que diz respeito à destinação de parcela voltada a investimentos de interesses regional e municipal. Essa previsão limita o poder de iniciativa do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, “b” c/c o art. 165, III, CF/88) (STF. Plenário. ADI 2.037/RS, Rel. Min. Nunes Marques, julgado em 02/10/2023 (Info 1112).
INICIATIVA POPULAR
CONCEITO
Proposta de criação, reforma ou derrogação de legislação, constitucional ou não, ante à Função Legislativa ou qualquer outro órgão com competência normativa, devendo ser recolhido um número mínimo de assinaturas de pessoas inscritas no registro eleitoral da jurisdição correspondente, sendo tal número variável para maior se o objetivo for a reforma constitucional e para menor se for a legislação infraconstitucional.
Isto é, em geral se o objetivo for fazer uma lei são necessárias menos assinaturas, mas, se for uma proposta de emenda constitucional, a quantidade exigida é, em geral, superior.
PROCEDIMENTO NO BRASIL
Iniciativa
A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 13)
ESQUEMATIZANDO
- 1/3, no mínimo, do eleitorado nacional;
- 5 estados;
- 0,3% em cada estado
Conteúdo
O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto (Art. 13, § 1º)
Ampla admissibilidade
O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma (art. 13, §2º)
Órgão competente
Cabe à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação (art. 13, §2º)
É POSSÍVEL PEC POR INICIATIVA POPULAR?
O STF entende que NÃO, já que o art. 60, da CF, trata de forma taxativa os legitimados para apresentar emenda constitucional e lá não se encontra o povo.
De forma minoritária, no âmbito doutrinário, José Afonso da Silva defende que a Constituição Federal poderia ser emendada por proposta de iniciativa popular. Isso com base em uma interpretação sistemática e com fulcro na soberania popular (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 33ª ed. São Paulo. Malheiros, 2010, p. 64).
No entanto, o STF entende que é possível a previsão de PEC no âmbito estadual, como o fez a Constituição do Amapá (art. 103, IV). Veja:
A iniciativa popular de emenda à Constituição Estadual é compatível com a Constituição Federal, encontrando fundamento no art. 1º, parágrafo único, no art. 14, II e III e no art. 49, VI, da CF/88.
Embora a Constituição Federal não autorize proposta de iniciativa popular para emendas ao próprio texto, mas apenas para normas infraconstitucionais, não há impedimento para que as Constituições Estaduais prevejam a possibilidade, ampliando a competência constante da Carta Federal.
STF. Plenário. ADI 825/AP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 25/10/2018 (Info 921).
REFERENDO REVOCATÓRIO
CONCEITO
Proposta dos cidadãos de revogação do mandato das autoridades que foram eleitas pelo voto popular, devendo ser recolhido um número mínimo de assinaturas de pessoas inscritas no registro eleitoral da jurisdição correspondente, sendo tal número variável para maior se o objetivo for a destituição do Presidente da República e para menor em relação às outras autoridades públicas.
É PERMITIDO NO BRASIL?
Não. No Brasil, que segue o presidencialismo clássico, o Presidente só pode ser retirado pela prática de crime, seja comum ou de responsabilidade. Nunca por insatisfação da população ou por perda de popularidade.
ARGUMENTOS FAVORÁVEIS À DEMOCRACIA DIRETA
Um dos principais argumentos favoráveis aos MDDs é que a sua utilização confere mais legitimidade às decisões políticas, pois os cidadãos decidem por si mesmos, sem necessitarem da mediação dos políticos profissionais. Isto porque, se, por um lado, a eleição é direta em relação à escolha dos representantes, é indireta em relação à tomada das decisões políticas, pois na democracia representativa a legitimação dos parlamentares é feita a priori, através das eleições, e quase não há possibilidade de controle popular sobre as condutas dos parlamentares e das decisões tomadas por estes no curso do mandato.
Nesse sentido, a participação popular devolveria o poder constituinte a quem é o seu legítimo titular, o povo, poder este que lhe teria sido retirado pelas elites dirigentes através da lógica da democracia representativa, cujo nível de participação seria mínimo e, por isso, o poder de influência popular sobre a representação política seria equivalente a de um placebo (DUNN, John. Western political theory in the face of the future. Cambridge: Cambridge University Press, 1979, p. 16).
Somado a isso, muitos autores consideram que levar a política à rua pode gerar um maior envolvimento dos cidadãos com os assuntos públicos (BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. Cidadania e democracia. Lua nova [on line], 1994, n. 33, São Paulo, pp. 10-15), o que seria um primeiro passo para superar as chamadas “democracias de baixa intensidade” (SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Introdução: para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002, p. 73) e, assim, usar as práticas democráticas como ferramenta educativa (FREY, Bruno S.; STUTZER, Alois. Happiness prospers in democracy. Journal of Happiness Studies, núm. 1, 2000, pp. 79-102; KUCHER, Marcel; STUTZER, Alois. Outcome, process and power in direct democracy – new econometric results. Public Choice 107, n. 3-4, 2001, pp. 283.) a fim de tornar os cidadãos mais virtuosos, atentos e até mais livres (ORTRUP, Mads. A.V. Dicey: the referendum as the people’s veto. History of Political Tought 20, n. 3, 1999, pp. 531-546).
Mas não é só. Os MDDs podem, em circunstâncias específicas, melhorar a qualidade da própria democracia representativa. Ao investigar o caso uruguaio, que é o país que mais utiliza MDDs na América Latina, o cientista político David Altman (ALTMAN, David. Plebiscitos, referendos e iniciativas populares en América Latina: ¿mecanismos de control político o políticamente controlados? Perfiles latinoamericanos 35, enero-junio, 2010b, pp. 9-34.) observou que apesar de ser difícil medir a ameaça do seu uso, o receio da convocação de um MDD pode ser um dos fatores que conduziu a democracia uruguaia a ser uma das mais consensuais do subcontinente. Isto porque os representantes, cientes de que governam uma população que utiliza MDDs com frequência, antes preferem ceder espaço e entrar em acordo com adversários políticos do que se submeter à democracia direta, onde o resultado não é previsível e, por isso, não pode ser controlado. Também é por isso que, como defendem alguns autores, os MDDs forçam os representantes a governarem com mais eficácia (LUPIA, Arthur; MATSUSAKA, John G. Direct democracy: new approaches to old questions. Annual Review of Political Science, vol. 7, 2004, pp. 463).
E mesmo em democracias não consensuais, como são em geral as latino-americanas, os MDDs podem ter consequências benéficas. Em pesquisa envolvendo 10 países latinos entre 1996 e 2011, a também cientista política Daiane Menezes (MENEZES, Daiane Boelhouwer. Democracia e Percepção do Regime: plebiscitos, referendos e iniciativas populares na América Latina. Porto Alegre: FEE, 2016, p. 98) observou que a convocação de MDDs melhora em até 9% a aprovação presidencial e nos anos em que eles são acompanhados de eleições, este escore pode chegar em até 42%, o que nos conduz à ideia de que quanto mais se permite a participação popular, mais legitimidade e apoio possui um governo, embora, como chama atenção o sociólogo Basabe-Serrano, estas variáveis devam ser combinadas com outras, como por exemplo a percepção popular da economia (cf. BASABE-SERRANO, Santiago. Las distintas caras del presidencialismo: debate conceptual y evidencia empírica en dieciocho países de América Latina. Revista Española de Sociológicas, vol. 157, 2017, pp. 3-22.).
De todo modo, como explica Charles Tilly (TILLY, Charles. Democracia. Petrópolis, RJ: Vozes, 2013, p. 107), quando o Estado amplia a participação dos cidadãos nos processos políticos públicos, mediante decisões mutuamente vinculantes, esta relação gera a possibilidade de um consenso contingente, isto é, uma efetiva tradução da vontade coletiva do cidadão em ações por parte do Estado.
ESQUEMATIZANDO
-Sua utilização confere mais legitimidade às decisões políticas;
-A participação popular devolveria o poder constituinte a quem é o seu legítimo titular, o povo;
-Levar a política à rua pode gerar um maior envolvimento dos cidadãos com os assuntos públicos;
-Eles melhoram a qualidade da própria democracia representativa, visto que forçam os governantes a atuarem com mais eficiência;
-Podem levar a um consenso contingente.
CRÍTICAS À DEMOCRACIA DIRETA
Porém, existem ao menos três críticas que são dirigidas aos MDDs:
(i) os governos só os utilizariam quando tivessem certeza que ganhariam (LIJPHART, Arend. Democracies: patter of majoritarian and consensus government in twenty-one countries. New Haven: Yale University Press, 1984, p. 204.);
(ii) configuram práticas (neo)populistas e constituem a melhor forma de manipular a população para, com isso, atingir os desideratos políticos governamentais (GRATIUS, Susanne. La “terceira ola populista” de América Latina. Documento de Trabajo apresentado a FRIDE. Disponível em: http://fride.org/descarga/WP45_Populismo_America_Latina_ES_oct07.pdf. Acesso em: 22 fev. 2017.);
(iii) revelam uma disputa entre elites políticas que enfraquece a democracia representativa.
Quem quiser acessar um teste empírico que analisa tais críticas, tomando o Equador como parâmetro, sugiro consultar minha tese de doutorado (BASTOS, Ronaldo. O hiperpresidencialismo no novo constitucionalismo latino americano. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020, cap. IV)
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Bons estudos!
