CASO
A Lei estadual nº 11.179/98, do Rio Grande do Sul, exigiu consultas populares como etapa obrigatória e preliminar ao processo legislativo do projeto de lei orçamentária anual.
Os resultados dessas consultas teriam caráter vinculante, devendo necessariamente constar da proposta do Governador.
Este procedimento seria um aprofundamento e ampliação dos mecanismos de participação popular, previstos no art. 14, da CF, e na Lei n. 9.709/1998.
Ocorre que o STF não considerou a inovação compatível com a constituição.
INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
A lei orçamentária anual é de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, podendo o Poder Legislativo aprimorá-la, tudo nos termos e limites previstos na Constituição Federal:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(…)
II – disponham sobre:
(…)
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
SIMETRIA DO PROCESSO LEGISLATIVO
O Princípio da Simetria determina que há de existir uma relação de paralelismo entre as disposições constitucionais destinadas à União e os demais entes federativos.
Em outras palavras, os Estados devem adotar, tanto quanto possível, no exercício das suas competências, os modelos normativos constitucionalmente adotados pela União.
O ex-Ministro Cezar Peluso sintetiza o princípio na seguinte passagem:
“[…] ao chamado princípio ou regra da simetria, que é construção pretoriana tendente a garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na disciplina normativa da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos. Seu fundamento mais direto está no art. 25 da CF e no art. 11 de seu ADCT, que determinam aos Estados-membros a observância dos princípios da Constituição da República. Se a garantia de simetria no traçado normativo das linhas essenciais dos entes da federação, mediante revelação dos princípios sensíveis que moldam a tripartição de poderes e o pacto federativo, deveras protege o esquema jurídico-constitucional concebido pelo poder constituinte, é preciso guardar, em sua formulação conceitual e aplicação prática, particular cuidado com os riscos de descaracterização da própria estrutura federativa que lhe é inerente.” (ADI 4.298 MC, voto do rel. min. Cezar Peluso, j. 7-10-2009, P, DJE de 27-11-2009.)
JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA
No âmbito do processo legislativo, é firme a posição do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “as regras básicas do processo legislativo federal –— incluídas as de reserva de iniciativa —, são de absorção compulsória pelos Estados, na medida em que substantivam prisma relevante do princípio sensível da separação e independência dos poderes” (STF, Pleno, ADI 430/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 1/7/1994).
Assim, as disposições legais ou até presentes nas constituições estaduais têm que espelhar as regras do processo legislativo federal. Essas normas configuram princípios constitucionais extensíveis ou de reprodução obrigatória pelos estados-membros.
VOLTANDO AO CASO…
A Lei nº 11.179/98, ao impor vontades ao Poder Executivo, ao qual cabe deflagrar o processo legislativo correspondente, e ao Poder Legislativo, competente para emendar a proposta em tramitação, ofendeu a CF/88 e as normas gerais de direito financeiro editadas pela União.
Conforme jurisprudência do STF, a vinculação da vontade popular na elaboração de leis orçamentárias contraria a reserva de iniciativa e, portanto, competência exclusiva do chefe do Poder Executivo.
Vale ressaltar que, depois da versão originária da Lei nº 11.179/98, o Estado do Rio Grande do Sul, por meio da Emenda Constitucional nº 30, de 6 de março de 2002, tentou tornar impositivas as decisões populares manifestadas em consultas versando sobre a elaboração da lei orçamentária. A respeito, o STF declarou a inconstitucionalidade da referida Emenda. Confira a ementa do julgado:
Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda Constitucional 30, de 6 de março de 2003, que alterou o parágrafo 4º do artigo 149 da Constituição Estadual, bem como a ele acrescentou os parágrafos 11 e 12. 3. Violação ao art. 165, § 8º, da Constituição Federal. Inconstitucionalidade da norma que determina a execução obrigatória de orçamento elaborado com participação popular, inserida no § 4º do artigo 149 da Constituição Estadual. 5. Vinculação da vontade popular na elaboração de leis orçamentárias contraria a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Precedentes, jurisprudência e doutrina. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente (STF. Plenário. ADI 2680, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 29/05/2020).
Assim como o STF concluiu que a EC estadual 30/2002 restringiu indevidamente a competência reservada ao Governador do Estado do Rio Grande do Sul para apresentar a proposta de lei orçamentária, o mesmo se pode dizer quanto à Lei estadual nº 11.179/1998.
TESE DO STF
É inconstitucional lei estadual que obriga a inclusão, na lei orçamentária anual, das escolhas manifestadas pela população, em consulta direta, no que diz respeito à destinação de parcela voltada a investimentos de interesses regional e municipal. Essa previsão limita o poder de iniciativa do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, “b” c/c o art. 165, III, CF/88) (STF. Plenário. ADI 2.037/RS, Rel. Min. Nunes Marques, julgado em 02/10/2023 (Info 1112).
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Bons estudos!
