DECISÃO
1) A MISSÃO INSTITUCIONAL DAS FORÇAS ARMADAS na defesa da Pátria, na garantia dos poderes constitucionais e na garantia da lei e da ordem não acomoda o exercício de poder moderador entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
2) A CHEFIA DAS FORÇAS ARMADAS é poder limitado, excluindo-se qualquer interpretação que permita sua utilização para indevidas intromissões no independente funcionamento dos outros Poderes, relacionando-se a autoridade sobre as Forças Armadas às competências materiais atribuídas pela Constituição ao Presidente da República;
3) A PRERROGATIVA do Presidente da República DE AUTORIZAR O EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos outros poderes constitucionais – por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados –, não pode ser exercida contra os próprios Poderes entre si;
4) O emprego das Forças Armadas para a “garantia da lei e da ordem”, embora não se limite às hipóteses de intervenção federal, de estados de defesa e de estado sítio, presta-se ao excepcional enfrentamento de grave e concreta violação à segurança pública interna, em caráter subsidiário, após o esgotamento dos mecanismos ordinários e preferenciais de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, mediante a atuação colaborativa das instituições estatais e sujeita ao controle permanente dos demais poderes, na forma da Constituição e da lei. (STF. Plenário. ADI 6.457/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 9/04/2024 (Info 1131).
CONTROVÉRSIA: COMO INTERPRETAR O ART. 142, DA CF?
Diz o art. 142:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 1º Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
Parte majoritária da doutrina já sustentava que as forças armadas não estariam a um nível superior aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, a ponto de servir de “poder moderador”, tanto pela leitura do art. 142 quanto por uma interpretação sistemática da constituição.
Seria, a princípio, ilógico que existisse um sistema constitucional em uma democracia liberal, como é a brasileira, que ao dividir o exercício do Poder (Legislativo, Executivo e Judiciário) com o fim de evitar a concentração de atribuições, que leva ao autoritarismo e, às vezes, a ditaduras, erigisse um único órgão (as Forças Armadas) para arbitrar (e, assim, concentrar o poder de dirimir) os conflitos entre os Poderes.
O PAPEL DO PRESIDENTE E DAS FORÇAS ARMADAS NA LC 79/99
A LC 79/99 estabelece que a chefia das forças armadas e a definição de quando haverá o seu emprego (isto é, sua convocação) cabe ao Presidente da República. Veja:
Art. 1º As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
O art. 15 da mesma Lei preconiza:
Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:
(…)
§ 1º Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA NA FUNÇÃO DE CHEFE DE GOVERNO
No Brasil, o Presidente da República acumula as funções de Chefe de Estado, como representante máximo do país perante a comunidade internacional (soberania), e de Chefe de Governo, como liderança doméstica para a formulação de políticas públicas e para a coordenação federativa (Administração Pública).
Disso decorre o amplo catálogo de atribuições elencadas no art. 84, da CF, que conferem ao Presidente da República poderes suficientes para a condução do Estado, das relações internacionais e da Administração Pública federal.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(…)
II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;
(…)
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
(…)
VI – dispor, mediante decreto, sobre
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
(…)
IX – decretar o estado de defesa e o estado de sítio;
X – decretar e executar a intervenção federal;
(…)
XIII – exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos;
(…)
XIX – declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;
XX – celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
(…)
XXII – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
[…]
PAPEL DAS FORÇAS ARMADAS
Como visto, o Presidente tem uma série de atribuições que possuem relação com as Forças Armadas, como a de declarar guerra (art. 84, XIX), celebrar paz (XX), permitir que forças estrangeiras transitem no território nacional (XXII), decretar estado de defesa e estado de sítio (IX) e intervenção federal (X). Para tanto, cabe a ele o exercício do comando supremo das Forças Armadas (XIII), consistente nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos.
E qual é o papel das forças armadas?
O texto constitucional de 1988 inseriu as Forças Armadas no âmbito do controle civil do Estado, como “instituições nacionais permanentes e regulares”.
Esses atributos qualificam as Forças Armadas como órgãos de Estado, e não de governo, indiferentes às disputas que normalmente se desenvolvem no processo político.
Essa perspectiva institucional reflete-se nas funções substantivas destinadas às Forças Armadas, quais sejam:
a) a defesa da Pátria;
b) a garantia dos poderes constitucionais; e
c) por iniciativa de qualquer dos três poderes, a garantia da lei e da ordem.
O mesmo dispositivo também estabelece que as Forças Armadas são “organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República”.
ALCANCE DA EXPRESSÃO “AUTORIDADE SUPREMA” DAS FORÇAS ARMADAS: O PRESIDENTE CHEFIA AS FORÇAS ARMAS NA CONDIÇÃO DE “CHEFE DE GOVERNO” (CHEFE DO EXECUTIVO)
A expressão “autoridade suprema” sobre as Forças Armadas conferida ao Presidente da República correlaciona-se às balizas de hierarquia e de disciplina que informam a conduta militar. Afinal, o poder de nomear e exonerar diz respeito a uma prerrogativa própria da Administração Pública, que é o poder hierárquico. Como todo ato administrativo, tal poder tem que ser exercido com base em balizas trazidas pela própria constituição, traçadas no art. 84.
Isso significa que, caso o Presidente, conduzindo as Forças Armadas, exorbite dos limites da Chefia de Governo, caberá aos outros poderes (Executivo e Judiciário) controlar a conduta violadora da Constituição. Assim, a autoridade do Presidente não se impõe à separação e à harmonia entre os Poderes, cujo funcionamento livre e independente fundamenta a democracia constitucional.
E mais: se o Presidente, enquanto Chefe de Governo (Poder Executivo) e, como tal, como Chefe das Forças Armadas, não tem hierarquia superior aos poderes Executivo e Judiciário, mais ainda um órgão chefiado pelo próprio Presidente.
Nesse ponto, a expressão “autoridade suprema”, contida no art. 1º, caput, da Lei Complementar nº 97/99, deve ser interpretada no sentido de que os poderes do Presidente da República, como Chefe das Forças Armadas, inscrevem-se nas competências privativas descritas no artigo 84 da Constituição, em especial aquelas contidas nos respectivos incisos II, IV, VI, “a” e “b”, IX, X, XIII, XIX, XX e XXII, citadas anteriormente.
A chefia das Forças Armadas é poder limitado, excluindo-se qualquer interpretação que permita sua utilização para indevidas intromissões no independente funcionamento dos outros Poderes, relacionando-se a autoridade sobre as Forças Armadas às competências materiais atribuídas pela Constituição ao Presidente da República.
Ademais, a noção de supremacia exercida pelo Presidente da República remete, em verdade, a uma situação de ápice hierárquico de contexto militar, não de interpretação supra constitucional.
Além disso, a sua prerrogativa em autorizar o emprego das Forças Armadas, seja por iniciativa própria, seja a pedido de outro poder constitucional, não pode ser exercida contra os próprios Poderes entre si.
DECISÃO DO STF
O STF julgou parcialmente procedente o pedido para conferir interpretação conforme aos arts. 1º, caput, e 15, caput e §§ 1º, 2º e 3º, ambos da Lei Complementar nº 97/99 a fim de fixar as seguintes conclusões:
1) A MISSÃO INSTITUCIONAL DAS FORÇAS ARMADAS na defesa da Pátria, na garantia dos poderes constitucionais e na garantia da lei e da ordem não acomoda o exercício de poder moderador entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
2) A CHEFIA DAS FORÇAS ARMADAS é poder limitado, excluindo-se qualquer interpretação que permita sua utilização para indevidas intromissões no independente funcionamento dos outros Poderes, relacionando-se a autoridade sobre as Forças Armadas às competências materiais atribuídas pela Constituição ao Presidente da República;
3) A PRERROGATIVA do Presidente da República DE AUTORIZAR O EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos outros poderes constitucionais – por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados –, não pode ser exercida contra os próprios Poderes entre si;
4) O emprego das Forças Armadas para a “garantia da lei e da ordem”, embora não se limite às hipóteses de intervenção federal, de estados de defesa e de estado sítio, presta-se ao excepcional enfrentamento de grave e concreta violação à segurança pública interna, em caráter subsidiário, após o esgotamento dos mecanismos ordinários e preferenciais de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, mediante a atuação colaborativa das instituições estatais e sujeita ao controle permanente dos demais poderes, na forma da Constituição e da lei.
