CONCEITO
Como perspectiva geral, desenhos hiperpresidencialistas indicam que os Presidentes da República possuem prerrogativas institucionais superiores às conferidas originariamente ao Presidente dos Estados Unidos e, mais especificamente, aos correlatos Poderes Legislativo e Judiciário do próprio país onde se encontram.
CARACTERÍSTICAS
Podemos sustentar que há pelo menos oito características do hiperpresidencialismo latino-americano, as cinco primeiras fartamente repetidas pela literatura (ARCHER; SHUGART, 1997; POWER, 1998; FERREIRA, 1998; NEGRETTO, 2003, pp. 53-54) e as três últimas propostas no meu livro, que eu reproduzo aqui neste post.
PRIMEIRA e SEGUNDA
As duas primeiras são a:
1) capacidade do presidente de emitir decretos de conteúdo legislativo sob circunstâncias de extrema urgência que seja impossível seguir os procedimentos legislativos ordinários; e
2) capacidade de fazer com que alguns projetosde lei devam ser votados pelo Congresso em um tempo limite, o que se costuma chamar de “leis de urgência”.
Essas prerrogativas são hiperpresidenciais na medida em que interferem na própria dinâmica de trabalho do Congresso.
Em primeiro lugar, concedem ao presidente um poder de agenda superior ao do Congresso, na medida em que conferem a possibilidade de expedir decretos de conteúdo legislativo (poder de inovar o ordenamento jurídico), bem como de fazê-lo sem nenhuma deliberação ou forma de controle, já que a presidência é um órgão unipessoal e o Congresso um órgão colegiado.
Em segundo lugar, confere o poder ao presidente de que projetos de lei, que só podem ser enviados por ele, tenham um trâmite mais célere e, ainda, caso não sejam deliberados pelo Congresso, tais projetos ou possuam “aprovação tácita” ou tenham o poder de trancamento da pauta.
Como alerta Negretto, com exceção da constituição colombiana de 1886, nenhum dos presidentes latino-americanos tinha poder de agenda no início do século XX. Porém, na década de 1930 as constituições do Chile e do Uruguai passaram a autorizar o presidente a ter um poder proativo no processo legislativo. A partir de então, este número só fez aumentar: em 1940, já existiam sete constituições que autorizavam; em 1960, já existiam dez; e em 1980, treze.
De todo modo, como mais uma vez alerta Negretto, embora tais prerrogativas tenham sido fortalecidas pelas ditaduras civis e militares, no período das redemocratizações (1978-2008) os países conservaram nas mãos do presidente a maioria destes poderes(NEGRETTO, 2015, p. 61). Como exemplo, temos as constituições da Argentina de 1853, com as reformas de 1994 (art. 99:3); do Brasil de 1988 (art. 62); do Chile de 1989 (art. 32:2); da Colômbia de 1991 (art. 215) e do Perú de 1993 (art. 118:19).
TERCEIRA E QUARTA
As próximas duas características mencionadas pela literatura são a:
3) autoridade exclusiva do presidente de apresentar projetos de lei em assuntos econômicos e financeiros importantes;
4) exclusividade, ainda que com ratificação do Congresso, de estabelecer a proposta orçamentária.
Elas são hiperpresidenciais porque, além de conferir ao presidente uma prerrogativa típica do Poder Legislativo, que é a de fazer leis, e assim instauraria uma competição entre os poderes em matéria legislativa, na verdade fazem mais, já que a referida “competição” já está ganha na saída pelo Executivo, pois a “exclusividade” para legislar determinada matéria retira do Poder Legislativo a possibilidade de exercer uma função que lhe é típica.
QUINTA
A quinta prerrogativa é a de 5) submeter a referendo popular a aprovação de projetos de lei.
Esta é uma das prerrogativas mais criticadas pela literatura, pois daria ao Executivo a possibilidade de retirar da representação política tanto o exercício do seu poder típico, que é o de fazer as leis, quanto o poder de controlar os atos, inclusive normativos, do Poder Executivo, e o uso constante deste expediente na América Latina seria uma das causas da crise porque passa a democracia representativa. Em nossa opinião, porém, não há pesquisa empírica que deixe clara se a “crise” da democracia representativa é causada pelo “abuso” da democracia direta ou o uso desta última é que é consequência da “crise” da representação política(cf. BASTOS, 2018).
De todo modo, é preciso deixar registrado que é possível fazer uso da democracia direta sem necessariamente prever constitucionalmente a sua convocação por presidentes, como o faz o Uruguai, que é o país que mais convocou mecanismos de democracia direta na América Latina e em sua constituição só há previsão de convocação de MDDs pelos cidadãos e pela representação política.
SEXTA
E agora passamos às características do hiperpresidencialismo propostas pelo artigo. A sexta prerrogativa hiperpresidencialista é a 6) possibilidade da utilização pelo presidente do veto parcial com o envio de texto substitutivo.
Embora parte da literatura aponte que a possibilidade de veto parcial, mesmo sem o oferecimento de texto substitutivo, incorra na atribuição de poder legislativo ao presidente, a verdadeé que o seu objetivo manifesto é retirar acréscimos impróprios e/ou desconexos com o projeto de lei visto em sua globalidade –os riders ou causas legaisdo direito americano(BURGESS, 1980, p. 37).
De todo modo, tal prerrogativa já é excedente ao presidencialismo “original”, que só previu a possibilidade do veto total. Mais ainda quando é previsto o envio de texto substitutivo, onde através do veto, em si uma prerrogativa reativa (incluída na “faculdade de impedir”, de Montesquieu), passa-se a incluir maisuma “arma” que incrementa o poder de agenda presidencial.
SÉTIMA
A sétima característica é a possibilidade de 7) reeleições indefinidas.
Os presidentes que não possuem esta prerrogativa não medem esforços em obtê-la e podem fazê-lo através de uma série de procedimentos (cf. CAREY, 2003, pp. 119-1933). Na Venezuela foi via emenda constitucional realizada pela representação política (1999); na Bolívia foi via decisão do Tribunal Constitucional, mesmo tendo sigo negado via referendo (2017); e na China foi via aprovação do comitê dirigente do Partido Comunista Chinês –PCC (2018).
Os presidentes sempre buscam a possibilidade de reeleger-se porque as altas expectativas de reeleição tanto nos Estados Unidos8quanto na América Latina geram um maior poder de negociação dos presidentes ante os legisladores, na medida em que é sempre mais fácil realizar acordos com quem vai continuar no poder do que com aqueles que irão ser substituídos.
OITAVA
Por fim, a oitava característica é a 8) possibilidade de o presidente dissolvero Congresso.
Prevista inicialmente no art. 148 da constituição do Equador e sem precedentes no direito constitucional comparado, o presidente equatoriano poderá dissolver a Assembleia Nacional se de forma reiterada e injustificada ela obstruir a execução do Plano Nacional de Desenvolvimento (Plan Nacional de Desarollo) ou, depois de prévia autorização da Corte Constitucional, o órgão legislativo tiver usurpado as funções constitucionalmente atribuídas ao Executivo.
Essa prerrogativa, que só poderá ser exercida uma só vez nos três primeiros anos de mandato, implica também na destituição do próprio presidente do seu cargo e, ato contínuo, convocação para a mesma data de eleições presidenciais e legislativas. Por estas razões é que este instituto é chamado de “morte cruzada”, pois o seu uso implica na destituição dos titulares dos poderes Legislativo e Executivo ao mesmo tempo.
Embora esta prerrogativa também seja conferida ao Poder Legislativo (art. 130), é preciso atentar que os requisitos que a Assembleia Nacional tem que obter, típicos de um poder colegiado, são bem mais custosos em relação a mesma prerrogativa imposta ao presidente, cargo unipessoal. De fato, em um prazo de 72 horas, após todo o procedimento de análise das provas da conduta do presidente da República, para proceder à sua destituição é necessário o voto favorável de dois terços dos membros da Assembleia Nacional.
Ademais, o presidente tem mais possibilidade de medir os custos políticos da sua decisão do que a Assembleia, na medida em que sea base governista possui maioria na Assembleia não há necessidade de usar a prerrogativa, ao passo que a oposição não conseguiria a maioria qualificada exigida para usar a prerrogativa da sua parte; por outro lado, quando a oposição possui maioria na Assembleia e, assim, poderia exercer uma das funções do Poder Legislativo, que é a fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, é possível que o presidente, de forma unipessoal e sem qualquer controle externo ou interno, se valha da “muerte cruzada” como fim de impedir a oposição de realizar o papel que lhe foi constitucionalmente atribuído.
Evidentemente que esta situação não é necessária. Um exemplo claro foi quando Rafael Correa, após ficar 10 anos na presidência do Equador e perceber que o então vice-presidente e seu apadrinhado político, Lenín Moreno, correria o risco de não ganhar as eleições de 2017, que foram ao segundo turno, e consciente de que seu partido possuía maioria absoluta na Assembleia (100 dos 137 assembleístas eram do partido do presidente), ameaçou usar a prerrogativa da “morte cruzada” no primeiro ano da legislatura caso Moreno não ganhasse as eleições do seu opositor, Guilhermo Lasso (CNN, 2017).
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Até mais!
