DECISÃO
A concessão florestal não constitui propriamente uma concessão ou alienação de terras públicas, razão pela qual não necessita da autorização prévia do Congresso Nacional (art. 49, XVII, da CF/88), isto é, do controle político sobre os atos do Poder Executivo.
Na concessão florestal não existe transferência do domínio de terras públicas. A sua finalidade é outorgar a um particular, a título oneroso e mediante licitação, o direito de praticar o manejo florestal sustentável em determinada parcela de uma floresta pública, por meio da exploração de produtos e serviços para fins de obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais.
Uma das etapas do procedimento legal que antecede a possível concessão é a sua inclusão no Plano Plurianual de Outorga Florestal (PPAOF). Contudo, ela não obriga o Poder Público a efetivar a outorga à iniciativa privada, pois, além de diversos outros procedimentos administrativos prévios previstos na Lei nº 11.284/2006, o poder concedente possui discricionariedade para decidir, sob os critérios de conveniência e oportunidade.
Assim, a implementação de uma concessão florestal configura proteção adicional às florestas públicas, em face do reforço da presença e da atuação estatais nessas áreas para fiscalizar e acompanhar os contratos firmados com o propósito de sustentabilidade ambiental. Essa medida resulta na diminuição dos conflitos relacionados ao uso e à ocupação dessas terras e no controle do desmatamento, da grilagem de terras, da mineração ilegal e de outras atividades prejudiciais ao meio ambiente (STF. Plenário. ADI 3.989/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 26/04/2024 (Info 1134).
CONCESSÃO FLORESTAL
A Lei nº 11.284/06 disciplina a gestão das florestas públicas para a produção sustentável, prevendo três modelos possíveis de gestão, quais sejam:
i) a gestão direta pela Administração Pública;
ii) a destinação das florestas públicas às comunidades locais e, por fim,
iii) a concessão florestal (art. 4º).
A concessão florestal é a modalidade mais detalhada na lei, estando definida no art. 3º, inciso VII, da Lei nº 11.284/2006:
Art. 3º Para os fins do disposto nesta Lei, consideram-se:
(…)
VII – concessão florestal: delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar atividades de manejo florestal sustentável, de restauração florestal e de exploração de produtos e serviços em unidade de manejo, conforme especificado no objeto do contrato de concessão, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; (Redação dada pela Lei nº 14.590, de 2023)
O manejo florestal sustentável é definido pelo art. 3º, inciso VI, como:
Art. 3º Para os fins do disposto nesta Lei, consideram-se:
(…)
VI – manejo florestal sustentável: administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal;
PLANO PLURIANUAL DE OUTORGA FLORESTAL
A função principal do PPAOF é a identificação das florestas públicas que podem ser submetidas ao processo de concessão florestal.
Portanto, o PPAOF é apenas o ponto de partida para que uma floresta pública possa ser concedida à iniciativa privada, o que dependerá, ainda, do juízo de conveniência e oportunidade por parte do poder concedente, além de uma série de outros procedimentos administrativos prévios previstos na Lei nº 11.284/2006.
Para que a concessão florestal ocorra, a floresta pública em questão deve estar arrolada no Plano Plurianual de Outorga Florestal (PPAOF); porém, sua inclusão no aludido plano não obriga o Poder Público a efetivar a outorga.
Publicado o PPAOF, a Lei nº 11.284/2006 prevê uma série de outros atos necessários a serem praticados antes que haja a efetiva outorga da concessão florestal a um particular. Pode-se citar, como exemplos, a necessária realização de audiência pública (art. 8º) e a publicação de ato justificando a conveniência da concessão florestal (art. 12), ambos a serem praticados em momento superveniente ao PPAOF e antes do edital de licitação da concessão florestal.
Além desses atos, as áreas incluídas no PPAOF devem ser submetidas a estudos técnicos, a fim de se mapearem as condições ambientais, econômicas e sociais das florestas públicas de interesse para a concessão florestal.
Deve-se elaborar também um plano de manejo, com o conjunto de ações necessárias para a exploração sustentável dos recursos naturais de cada área a ser concedida.
Ademais, uma vez que a concessão florestal é feita mediante licitação, todo o iter procedimental prévio à efetiva concorrência (§ 1º do art. 13) também é condição a ser observada antes de ultimada a outorga de área para particular.
NÃO TEM SENTIDO EXIGIR MANIFESTAÇÃO DO CN
Assim, a controvérsia sobre a necessidade de manifestação do Congresso Nacional para a inclusão de florestas públicas com áreas superiores a 2.500 hectares no PPAOF não tem utilidade, na medida em que a mera elaboração desse documento de planejamento inicial não obriga ou estabelece regras para a efetiva delegação onerosa de uma unidade de manejo a um particular.
Da autorização prévia do Congresso Nacional para alienações e concessões de terras públicas
O inciso XVII do art. 49 da Constituição exige autorização do Congresso Nacional quando houver transferência de terras em grande extensão, seja mediante alienação ou mediante concessão de terras.
É um controle político sobre os atos do Poder Executivo em relação à outorga do patrimônio imobiliário do Estado Brasileiro a particulares, o que pode ter importantes implicações na defesa da soberania nacional e na proteção do território e das riquezas do país.
Por importar em potencial interferência do Poder Legislativo sobre atos do Poder Executivo, a necessidade de autorização do Congresso Nacional para a concessão de terras públicas não pode tomar conotação demasiadamente ampliada,
A concessão florestal não consubstancia instrumento de transferência de domínio, razão pela qual não está abrangido pelo art. 49, XVII, da CF/88. A concessão florestal não pode ser interpretada de forma a recair na hipótese excepcional do art. 49, inciso XVII, da Constituição.
Enquanto instituto voltado à gestão pelo Poder Público de florestas públicas para a produção sustentável, a concessão florestal é um mecanismo que proporciona maior presença do Estado Brasileiro nesse domínio, e não mera disponibilidade da floresta para uso particular. Cuida-se, inclusive, de medida voltada ao controle do desmatamento, da grilagem de terras, da mineração ilegal e de outras atividades lesivas ao meio ambiente e que são de difícil controle por parte das autoridades competentes, considerando a vastidão das florestas que existem sobre o território brasileiro.
